申城生活垃圾立法:干、湿垃圾拟禁止混合投放,违反分类收运最高拟罚10万

自2001年以来,上海生活垃圾年均增长量超过3%,目前的生活垃圾年度处置量接近750万吨。应对“垃圾围城”已经刻不容缓。今天下午,《上海市生活垃圾管理条例(草案)》提交市十五届人大常委会第6次会议初审。记者了解到,本市立法拟从源头上减少一次性用品使用,明确垃圾“四分法”的分类标准,并禁止干湿垃圾混合投放的行为。

 

明晰条块管理职责

 

生活垃圾管理作为政府推动的一项工作,各级政府、各部门责无旁贷,必须形成合力。《条例(草案)》共九章五十六条,明晰条块管理职责:

 

一是市级层面,市绿化市容部门负责生活垃圾管理工作的组织推进、指导和监督;同时,重点明确市发展改革、商务、房管、环保等部门分别在推进循环经济发展、再生资源回收、物业履责、污染防治等方面的主要职责,发挥生活垃圾管理的协同作用。对于生活垃圾管理工作中的重大事项,则通过联席会议制度予以综合协调。

 

二是区级层面,明确区政府负责所辖区生活垃圾管理工作的组织实施,区绿化市容部门承担具体推进、指导和监督工作。

 

三是街镇层面,顺应管理职责重心下沉的要求,明确街镇负责所辖区域生活垃圾分类投放、分类收运等管理工作的具体落实。

 

源头减量:减少一次性用品使用

 

源头减量是生活垃圾综合治理的重要内容,对于缓解日益增长的垃圾产生量和收运、处置压力、促进循环经济和可持续发展具有积极意义。《条例(草案)》以《办法》相关规定为基础,从生产、流通、消费、办公等环节作了全面规定,包括生产环节遵守清洁生产规定和采用清洁生产技术,流通环节实行果蔬菜皮减量和限制过度包装,消费环节倡导可循环利用产品的使用和闲置物品的交易,以及办公环节实行绿色办公、绿色采购等。

 

“考虑到源头减量涉及众多行业的生产、流通领域,有着‘全国一盘棋’的特点,往往超出地方立法权限范围。” 市绿化市容局局长邓建平说,《条例(草案)》重点针对减少一次性用品使用这一方向,形成了若干具体规范。

 

邓建平说,对于快递包装物减量问题,考虑到本市快递物品入境量约为出境量的1.5倍,在外省市尚未推行快递包装物强制减量的情况下,本市如果单方面实行,无法起到本地源头减量的作用。因此,《条例(草案)》主要通过制定快递绿色包装标准、快递企业使用电子面单和中转箱等措施,减少快递包装物的消耗。

 

强化设施落地,推进“两网融合”

 

面对日益增长的生活垃圾产生量和分类工作的全面铺开,相关基础设施的布局、建设及改造成为一块“短板”。据市统计局《2018年市民生活垃圾分类处理情况调查》显示,在2000名受访市民中,认为分类处理设施不健全是生活垃圾分类处理主要障碍的比例最高,约占32%。为此,《条例(草案)》设专章对此作出规定,强化规划引领,注重建设“落地”:一是在规划环节,明确市、区绿化市容部门按照生活垃圾全程分类要求,编制生活垃圾管理发展规划,并据此编制生活垃圾处理设施专项规划;二是在建设环节,要求市、区绿化市容部门根据专项规划制定年度建设计划,并纳入相应的年度投资计划和土地供应计划;配套的生活垃圾收集设施则应当与建设项目主体工程实行“三同步”,并对不符合分类要求的既有收集设施逐步实施改造。

 

近年来,本市着力推进生活垃圾分类收运处置体系和再生资源回收体系“两网融合”,关于两网融合回收体系的建设导则也于今年6月开始试行。相应地,《条例(草案)》既对生活垃圾处理设施进行规范,又强化了再生资源回收体系建设,要求商务部门负责编制再生资源回收网点布局规划,并强调与生活垃圾处理设施专项规划之间的相互衔接;同时,通过绿化市容部门推进回收服务点、中转站、集散场建设等措施,加快实现与再生资源回收网点布局的兼容共享。

 

明确“四分法”分类标准

 

生活垃圾分类标准直接影响到生活垃圾分类效果。本市生活垃圾分类标准历经多次变化,比如从早期试点的有机、无机二分法,到逐步拓展为2011年以来试点的可回收物、有害垃圾、厨余垃圾(湿垃圾)、其他垃圾(干垃圾),以及目前实行的可回收物、有害垃圾、湿垃圾、干垃圾的“四分法”,并在《办法》和市政府有关文件中得到固化。

 

2017年的国务院《实施方案》明确了可回收物、有害垃圾、易腐垃圾和居民“干、湿”垃圾的分类类别,本市现行的“四分法”与国家要求是一致的。邓建平说,考虑到目前的分类标准已实施数年、约定俗成,市民认知度和配合度逐渐提高,此种情况下不宜轻易做出调整。据市人大城建环保委、市绿化市容局2017年问卷调查显示,在接近15000份问卷中,赞同“四分法”并主张干湿分类的意见占67.4%;今年市人大城建环保委问卷调查再次验证这个结论,在16000余份问卷中,75.6%的被访者对于“四分法”表示认可。最终,《条例(草案)》将“四分法”予以延续和固化,并针对具体分类列举了日常生活中常见的垃圾品种,在实践中还重点针对居民家庭提出“一严禁(有害垃圾)、一鼓励(可回收物)、两分类(湿垃圾、干垃圾)”的宣传口号,以利于市民直观认知和理解;同时,也明确了通过制定、调整具体分类目录,为分类实践提供细化指引,也为今后分类标准的进一步完善预留空间。

 

明确禁止干湿垃圾混合投放

 

在明确了分类标准和分类收集容器设置要求的基础上,生活垃圾投放行为也应当严格予以规范,实行分类投放。

 

据市统计局2017年、2018年的调查数据对比显示,能够按照《办法》做到四类生活垃圾分类投放的约占24.5%,比2017年提升了1.2个百分点;能够做到干湿分开处理的约占19.2%,比2017年提升了4.1个百分点。

 

据市统计局2018年调查显示,有83.2%的受访市民对定时投放制度表示支持。“可以说,规范分类投放的工作虽已具备一定民意基础,但任务依然艰巨,仍有很大的提升空间。”邓建平说。

 

对此,《条例(草案)》作了专门规定:一方面,延续《办法》的分类投放要求,明确四类生活垃圾应当投放至对应的收集容器,并对部分投放行为作细化指引,如可回收物还可以交售至再生资源回收企业和回收服务点;另一方面,对于实践中易发生的、严重影响分类质量的部分混合投放行为,包括将有害垃圾与可回收物、湿垃圾、干垃圾混合投放,湿垃圾与可回收物、干垃圾混合投放,以及干垃圾与湿垃圾的混合投放,专门予以明确禁止,并设定了对应的罚则。同时,《条例(草案)》延续了《办法》已经确立的生活垃圾分类投放管理责任人制度。

 

违反分类收运规定最高拟罚10万

 

分类收运是连接前端分类投放与末端分类处置的重要环节。试点工作中,由于分类收运能力尚存在缺口,以及部分小区、单位在收集容器到垃圾箱房之间的驳运过程中,存在着将已分类投放的生活垃圾再次混同的行为,导致实践中出现了一些混装混运现象,使得分类投放失去应有的作用,影响到居民的分类积极性和后续的分类处置。

 

《条例(草案)》重点从三个方面对分类收运进行规范:一是分别明确了四类生活垃圾的具体收运方式;二是落实责任人的具体职责,要求责任人配置分类驳运机具,进行分类驳运,确保交付给收运单位的生活垃圾符合分类要求;三是收运单位配备分类收运专用车辆、船舶进行收运和中转,严禁将四类生活垃圾混同,或者与医疗废物、建筑垃圾等非生活垃圾混同。实践中,还将通过车辆、船舶显示收运类别标识等方式,接受公众监督。针对违反分类收运规定的行为,《条例(草案)》同步设定了罚则,除了处以最高10万元罚款外,情节严重的,还将吊销收运单位的生活垃圾经营服务许可证。

 

实行无害化处置,促进资源化利用

 

对于末端处置环节,《条例(草案)》明确有害垃圾和干垃圾实行无害化处置,可回收物和湿垃圾实行资源化利用。其中,干垃圾的无害化处置方式除了焚烧外,还包括填埋。但从土地资源节约集约利用、降低土壤污染风险的角度考虑,填埋方式不能长期持续。结合国家“十三五”生活垃圾无害化处理设施建设有关规划要求,本市已经提出了到2020年实现“零填埋”的目标。为此,《条例(草案)》明确,本市将逐步减少干垃圾的填埋处置量,直至不再采用填埋处置方式。

 

针对现阶段本市生活垃圾资源化利用状况,《条例(草案)》设专章明确资源化利用要求,主要包括:一是从整体上,鼓励生活垃圾资源化利用的技术研发和应用,推动生活垃圾再细分,提升资源化利用效率;二是对于可回收物,侧重于强化政府部门在拓宽回收方式、编制再生资源回收指导目录等方面的推进保障职责,多举措健全回收利用体系。

 

   

设定行政处罚和行政强制措施

 

    生活垃圾管理作为一项系统工程,需要社会各方的共同参与。《条例(草案)》规定了一系列推进措施,比如通过购买服务方式,赋予街镇和相关部门以此为抓手,支持社会主体参与生活垃圾具体处理活动;实行正向激励,鼓励通过社会化方式,促进和激励全民生活垃圾投放良好习惯的形成;提倡志愿服务,鼓励志愿服务组织和志愿者开展生活垃圾分类投放的宣传、示范、引导等活动;加强行业自律,各相关行业协会通过制定自律规范和培训、评价等活动,督促会员单位落实分类减量要求;实行社会监督,向社会公开选任生活垃圾处理社会监督员,参与生活垃圾处理设施的监督管理工作。

 

    配套的监管措施,是提升生活垃圾分类管理水平和实效的必要保障。《条例(草案)》一方面设计了分段监督机制,即包括产生单位和个人、责任人、收运(转运)单位、处置单位在内的生活垃圾参与主体,应当对各自相邻环节是否符合分类要求进行监督;同时,对违反源头减量相关要求以及违反分类投放、驳运、收运、转运和处置要求的行为,设定了相应的行政处罚和行政强制措施。

 

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